2019年春天，公視劇集《我們與惡的距離》上檔，很快引起了台灣社會現象級的討論，除了故事主題緊扣社會脈動之外，從政府特別預算的運用，到國際影音平台的合作播映等製作環節的突破，也引起了業內人士甚至一般觀眾的關注。
在特別預算運用上，公視委託民間公司製作《我們與惡的距離》的4300萬預算來自民進黨政府2016年上台後立法的「前瞻基礎建設特別條例」（下稱「前瞻」），是在政府年度公務預算以外另開的「特別預算」水庫。眾所皆知，公視長年苦於《公共電視法》（下稱《公視法》）第二條第三項規定：「公視基金會由政府依本法編列預算捐贈部分之金額應逐年遞減，第一年金額百分之十，至第三個會計年度為止。」而讓來自政府編列預算捐贈的年度預算一直維持在9億元上限，在9億元之外的需求，除了向民間募款之外，往往只能另以計畫向行政院申請補助。事實上，《我們與惡的距離》預算來源的「推動超高畫質電視內容升級前瞻計畫」並不是在「前瞻」通過之後才出現的計畫，而是如同「前瞻」中許多計畫一般，主辦單位已經提案甚久，行政院卻一直未能有足夠預算挹注的計畫。《我們與惡的距離》的出現，凸顯了台灣社會確實已具有足夠的創作能量，在「由公視委託民間製作」的模式降低民間公司風險的前提下，打造出現象級的作品。然而，它也凸顯了由於《公視法》長年未經修正，而讓公視始終陷於和民間合作的「子彈」不足的困境。
年久失修的《公視法》
《我們與惡的距離》的國際合作會引起關注，也跟《公視法》的年久失修有關。《公視法》制定於1997年，第一條即敘明：「為健全公共電視之發展，建立為公眾服務之大眾傳播制度，彌補商業電視之不足」，反映了濃厚的時代氛圍。二十多年過去，今日的台灣社會已經進入有線電視戶數持續下滑，觀眾可以從多元管道進行各種影音娛樂的數位匯流時代，前述的《公視法》宗旨也已顯得無比陳舊。《與惡》在Catchplay1以及HBO Asia旗下頻道、串流平台與VOD平台播送，一方面顯示在數位匯流時代，「電視劇」已經不再如「商業電視」時代，能夠單純仰賴本地市場獲得回收；另一方面也顯示，台灣在解嚴後經貿自由化的階段，政府與民間並未積極支持電影產業，而錯失了一次制定文化傳播戰略的機會以後，在眼下已經成形的數位匯流時代，也因為影視產業搶搭數位列車的腳步太慢，幾乎已經再次錯失制定文化傳播戰略的機會。
其實，從1997年《公視法》立法以來，在提供新聞及公共資訊服務的功能之外，公視一直扮演長年萎靡的台灣電影產業人才培育基地的角色，儘管本身能夠用於戲劇及紀錄片製作的資源也非常有限，但在民間資金動能同樣極為不足的情況下，這些有限的資源卻往往成為年輕創作者得以進入產業的敲門磚。然而，隨著數位匯流時代到來，在全球市場上，不只電影拍攝的成本節節攀升，可能在各種平台播送的「電視劇」單集成本也開始水漲船高，觀眾更因為能夠在線上收看來自世界各地的作品，而對製作品質的要求日益嚴格。在這樣的情況下，當民間動能仍然有限，公視資源又囿於《公視法》限制而未能有顯著提升的情況下，敲門磚也就往往只能是敲門磚，而欠缺讓已經通過入門考驗的創作者，有充足的挑戰更大規模製作的機會。
在數位匯流時代，公視能否為台灣幾乎沒有真正發生過的「影視產業」邁出下一步扮演重要角色，其實是《我們與惡的距離》在製作層面帶給台灣社會最重要的提問。
另一方面，隨著如歐盟國家對境外OTT業者落地必須提供一定比例該國內容服務的要求，像Netflix這樣的大型平台也展開了「在地化」的製作策略。以台灣來說，Netflix就從2019年底開始陸續推出《罪夢者》、《極道千金》、《彼岸之嫁》三部以台灣團隊為製作核心、使用中文的劇集。Netflix的高市佔率讓這些作品在上線前就有相當大的媒體聲量，也逐漸形塑出台劇有別於以往以服務本地觀眾為主的「國際化」形象，和挑戰「全球市場規格」的姿態。相對於1990年代初期，台灣並未隨著經貿自由化發展出以全球市場為尺度的影視產業（特別是此時的世界貿易體系正由貨物貿易逐漸擴及服務貿易），2019年的台灣，似乎隨著跨國平台的帶動曝光，而讓影視產業的國際化萌生了契機。
從「創作者中心」邁向「製片中心」的路途艱難
然而，有趣的是，這三部作品在收視和觀眾迴響上都遠不如《我們與惡的距離》成功。輿論多半已經指出，本地創作者和國際製作團隊在製作層面的各種意見衝突，是《罪夢者》遭致強烈負評的主因。然而，這裡面還有更深刻的問題值得我們探究，也就是從1990年代推動經貿自由化以來，對影視產業全面棄守的台灣社會，已經逐漸被形塑出一種穩定的觀看框架，來理解呈現在眼前各式各樣的影視作品，對於不符合這種框架的作品往往呈現拒斥的態度。Netflix對《罪夢者》失敗的檢討，也著重在如何更強化製作端從市場角度對創作者的建議能夠被落實。這是台灣影視產業想要真正達成產業化與國際化目標，從「創作者中心」邁向「製片中心」的必經之途，然而，即使創作者願意交出主控權，也不代表製片端確實能夠在每一次製作過程中，同時精確掌握本地與國際市場的需求，這是台灣影視製作國際化的艱難路途。
《我們與惡的距離》的成功與《罪夢者》的失敗，帶來了有趣而鮮明的對比：費盡千辛萬苦才能爭取到一點政府預算的公視，比擁有豐厚資本的跨國影音平台更成功地整合了創作端與製作端，而打造出足以回應台灣社會，獲得觀眾廣泛正面回饋的作品。然而，《我們與惡的距離》終究只是來自特別預算的「違章建築」，特別預算能夠創造出幾個好作品，乃至於超高規格的旗艦作品（例如仍在製作中的《斯卡羅》和《天橋上的魔術師》），卻不足以創造出結構化的力量，讓《我們與惡的距離》的合作模式能夠持續被複製。
如果《公視法》對政府捐贈公視預算的限制不解除，對公視公共任務的描述也始終停留在「彌補商業電視之不足」，而非「形塑數位時代的國家文化傳播戰略」，未來台灣的創作者終究必須仰賴跨國平台資源——如果走向成功，台灣觀眾的觀看框架終究必須如1990年代一般再次被定義；如果走向失敗，在台灣尚未制定OTT專法之前，沒有法規壓力的業者也或許會選擇放棄「在地化」的製作策略。
形塑數位時代的國家文化傳播戰略
在《我們與惡的距離》與《罪夢者》為我們帶來前路預示的同時，5G頻譜標金以遠超過NCC預估將近千億，全球第三高的1421.91億元天價標出，反映了電信服務業在台灣巨大的獲利預期。然而，儘管影音娛樂已經成為數位匯流時代電信服務在內容端的重要核心，關於這筆鉅額標金溢增部分如何運用的討論，卻始終沒有涉及影音內容的生產。這或許顯示了作為資通訊產業大國的台灣，整個社會都未曾想像過，其實文化內容也可以是資通訊產業重要的彈藥，在5G時代，除了各種智慧服務之外，新型態的影音娛樂也可能是帶動5G應用發展的火車頭。這個想像缺乏，在文化傳播和資通訊產業還沒被綁在一起的前數位匯流時代（也就是「商業電視」時代）或許無傷大雅，然而到了今天，卻可能造成台灣原本就不穩固的文化主體性的日漸傾蝕、電信服務業者也失去一塊值得開拓的市場：在我們越來越快的網路上，乘載的卻永遠是別人的內容。
事實上，台灣的電信業者也並非沒有意識到自營OTT平台可能帶來的加值效益。中華電信有Hami Video，遠傳有friDay，台灣大哥大也有myvideo，但在平台欠缺自製內容營造獨特性的情況下，還沒有人成功殺出重圍，取得明顯的市場領先地位。台灣大哥大的母集團富邦旗下還有有線電視系統凱擘大寬頻和經營影視製作與戲院的凱擘影藝，儼然有打造「影視一條龍」的意圖，但在最核心的「產製」方面，至今也還沒看到亮眼的成績。在擁有強大資本的民間電信業者的努力之外，2019年6月成立的文化內容策進院，在8月就宣布了透過「文化內容投資計畫」，由國發基金和KKBOX集團共同投資一億元，成立「七十六号原子」，宣示要在三年內推出30部戲劇，每部作品又再尋找平台投資或購買版權。這是國發基金投資文創產業以來，從「和固定的管理顧問公司共同投資尋求投資的案源」模式，調整成「和內容產業公司共同投資新公司」模式後的首例，一定程度也象徵「創作者中心」到「製片中心」的轉向，而且標的完全設定在以OTT平台為通路的作品，未來成果勢必動見觀瞻。
在收視戶逐漸從電視移動到OTT平台的過程中，在「商業電視」時代扮演製作中心的電視台，角色也逐漸轉變成資源的整合者與協調者，如同我們在公視的委製模式所見；而國內外各路OTT平台有可能探索如何扮演製作中心的角色，如同《罪夢者》的例子，也有可能單純透過投資或購買版權來擴充片源。OTT百家爭鳴的數位匯流時代帶來了多樣的產製模式，創作者有可能獨自面對投資者，也有可能透過製作公司來提升自己的議價能力。
更有甚者，OTT可能因為改變觀眾的收視習慣（單集長度、劇本節奏），進而徹底改變電視劇的製作邏輯，乃至改變整個影視產業的製作環境。電影產業也不可能自外於此：一方面，如同前述，各路平台可能逐漸取代公視成為台灣電影產業的人才基底，改變創作者的視覺語彙；另一方面，在總人才庫有限的情況下，當資源不斷進入到電視劇與網劇時，電影領域的人力資源也勢必受到影響，而可能在電視劇與網劇投資達到高峰時面臨短缺的狀態。
2019年，是我們開始察覺到OTT的興起已經為台灣影視產業帶來各種機會與挑戰的一年。《我們與惡的距離》的成功與《罪夢者》的失敗都不會是開始或結束，而是引領台灣社會開始思考：在數位匯流時代，影視產業和資通訊產業的關係是什麼？我們需要國家高度的文化傳播戰略嗎？如果是，以公視為首的公共媒體可以扮演什麼角色？政府又應該對公共媒體挹注多少資源？傳統的電視業者、新興的平台業者、電信業者乃至創作者，運用什麼樣的協力模式可以達成最好的效果？當資源開始真正進入到影視產業中，我們有充足的各類型人才足以承接嗎？我們期待在往後的時光裡，能夠開始看見台灣社會對這些問題的回答。■
本文轉載自《2020台灣電影年鑑》 |
